2020年基层政府职能转变的创新路径

在全面深化改革、推进行政体制改革和转变政府职能的形势下，基层政府的改革和职能转变取得一系列明显进展，更加注重公共服务职能、社会管理职能，弱化了招商引资等强调经济增长等职能。但是，观察近三年基层政府转变职能和创新方式的实践做法，还是可以发现反思与改进的空间。

加强需求导向的创新性改革

基层政府按照中央政府和上级政府的要求来推进改革和转变政府职能，包括加大公共服务职能履行、强化精准扶贫职能履行、围绕推进行政审批制度改革转变职能等。基层政府强调的重点职能，基本是上级政府要求的比较紧急的任务或提出要严格考核的职能范围。这些职能领域，主要表现为“执行性”改革，而不是创新性改革。比如，从行政审批制度改革和转变职能领域观察，基层政府基本是执行上级政府的任务要求，主要表现为权力清单的制定;从乡镇政府层级来看，表现在为农村代理或代办制的服务项目。这类职能转变主要是自上而下的，大多数是执行中央政府和上级政府的规定和要求。

在调研中发现，基层政府坚持从当地实际出发的“突破性”改革和转变职能的做法还比较少，其中的一些改革举措以通过机构改革来推动政府职能转变的居多。例如，为了加强依法行政和建设基层法治政府，贵州省黔南布依族苗族自治州惠水县在全省建立了第一个街道法制办，进行积极尝试。湖南省常德市推进乡镇撤并改革，就是针对当前乡镇体制存在的发展活力不足和治理能力较低来加快职能转变。还有的地方推进基层执法体制改革，包括执法机构之间的协调、统一执法平台等，通过法治方式促进政府职能履行。这些改革着力于解决基层政府职能错位、缺位或越位问题，推动政府职能向着符合经济社会发展要求的方向转变。

具有突破性或创新性的实践探索，更多地要求以问题为导向，目的是为了解决当地发展问题，或者实质性地提升治理能力和水平，追求良好治理效果。基层政府的这类改革和转变政府职能的实践，必须要坚持问题导向和需求导向来加大探索和创新力度。但当前，一些基层政府改革与职能转变，没有从当地需求导向出发，而仍然是政绩导向和对上负责(而缺少对群众负责)的一种行为选择和体现。由于政府改革不到位，提供公共服务依然是供给主导的而不是需求主导的模式。实际上，基层政府主体该提供什么样的服务，如何实施这些服务，应该是由居民需求来决定，而不是由基层政府部门自身所决定。

增强职能转变的全面性与主动性

基层政府转变和加强某些职能具有一定的选择性。例如，基层政府公共服务职能履行，突出亮点是公共文化服务的多种内容和多元化供给方式。与此形成对比的是，农村的医疗保障服务、贫困地区农村的基础教育服务等，这些保障农村居民基本生存和发展的公共服务，却少有亮点或创新之处。其中可能存在的原因有，公共文化服务的提供更容易让基层政府做出看得见的政绩，更容易量化且便于向上级汇报成绩;而基本医疗和基础教育的公共服务，是无法立竿见影显现政绩的。因而，基层政府追求短期政绩，就会在履行公共服务职能上出现不平衡和避重就轻的选择性问题。正是基层政府的这种选择性问题，使得提供的公共服务无法切实满足居民的实际需求，或者与居民对公共服务的实际需求相错位。

基层政府转变职能的选择性，还表现为中央政府要求的一些改革举措落实不到位。比如，国务院要求建立环境责任追究机制，但在地方和基层的实践效果并不突出。还有，虽然中央政府和省级政府多次强调推进政府信息公开的政策要求，但在基层政府的改革实践中还是难以得到贯彻落实。

基层政府履行一些领域的职能也同时存在被动性问题。按照中央提出的新发展理念，基层政府职能的履行，最终要实现可持续发展。但有些地方履行政府职能，为了完成任务而忽视了当地发展的可持续性。例如，有的地方在精准扶贫方面，扶贫职能的履行就是简单以“输血”方式来完成一时的脱贫，而后续发展则被忽视了。其问题在于，如何把发挥扶贫的政策外力与激发当地脱贫的内生动力真正有机结合起来。这种被动性与“等待、依赖”上级改革要求的思想是有关联的，上级政府没有考核要求的，即便可能是当地群众要求的一些事情，基层政府也不积极主动去履行相关职能。

夯实改革与创新的制度基础

政府作为重要的国家权力主体，在全面实施依法治国基本方略指导下，按照《法治政府建设实施纲要(2015?2020年)》的目标，应依法全面履行政府职能。基层政府的职能转变与履行也不例外。但是，在社会转型和各种矛盾凸显的形势下，如何运用法治思维和法治方式处理种种新问题，如何处理好依法履行职能和灵活应对性的解决社会问题之间的关系，是基层政府履行职能面临的考验。

应该看到，在追求地方经济发展过程中，基层政府也有可能因此牺牲其他领域的发展，造成不能依法履职的问题。按照国家生态发展战略改革任务和加强地方政府环境保护职能的要求，不少地方都出台了相关的法规和制度，但一些基层政府并没有依法履行环境保护职能。比如，有的省内水库是全国的湖泊生态治理项目，省级政府也出台规定禁止煤焦车辆和危险品车辆进入，但当地的县交警队和县政府却对一些企业的拉煤车辆开绿灯放行。一些基层政府不严格执法、不依法履行环境保护职能，造成了巨大社会代价，影响了当地居民的生存和发展环境。

此外，基层政府履行职能的重点是随着经济社会发展形势、任务和要求的变化而发生转变的。当前基层政府要加强环境保护、公共服务、解决脱贫问题等职能。然而问题是，基层政府对于现阶段社会发展和居民有强烈需求的食品药品安全、安全生产等各种市场监管职能，则显得比较弱化，改革和创新实践及宣传报道也相对较少。处理好各项职能之间的关系，不仅是放、管、服三位一体简政放权改革要求中的“加强监管”，还是为了创造良好发展环境和维护市场秩序，都需要进一步加强市场监管职能。

地方政府履行职能的价值排序关系，必须坚持“以人为本”的核心价值，首先解决好民生保障问题。而民生保障离不开财政支持和经济实力，因此，其次就是要解决好经济发展问题。此外，还要维护社会公平与正义、维护社会秩序等。基层政府的机构和相关体制改革，都要为了更好地履行基层政府的职能。这包括深化行政管理体制改革，权限下放和干部下沉，更好地把顶层设计落实在基层治理。基层政府职能转变与改革在落实顶层设计时，要结合当地实际发展需求、坚持问题导向和需求导向，更加积极主动、全面地履行职能。

基层政府处于国家行政管理和履行政府职能的第一线，需要通过相关法律法规制度的上下衔接配套以及上下级政府联动，才能保障约束其依法履行职能。基层政府改革与创新履行职能的机制或方式，也要符合法律法规要求或法律精神，从而实现依法、有效的基层治理，这是国家治理现代化的重要基础。

作者：中国社会科学院政治学研究所　孙彩红